关于构建我国“无废城市”再生资源绿色回收体系的建议

　　摘要：本文在分析“无废城市”与再生资源行业关系的基础上，深刻剖析我国再生资源行业在行业属性、回收体系、回收环节税负、政府管理、企业经营与行业技术等方面存在的问题。根据对上述问题的分析，有针对性并系统地提出与我国建立“无废城市”相适应的再生资源绿色回收体系建设的指导思想、管理路径、验收考核指标和具体措施等建议。

　　关键词：“无废城市”;再生资源;绿色回收体系

　　2018年我国再生资源行业经历了宏观政策与外部市场的双重洗礼，艰难前行中，行业定位和发展路径逐渐清晰。随着固体废物进口政策调整效果的显现和环保督察的持续开展，我国向世界宣告了打好污染防治攻坚战的决心，同时也开启了我国再生资源绿色回收体系建设和新型资源循环利用战略布局与实施的新时代。2018年12月29日，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，突出强化顶层设计，将固废管理统筹到城市综合管理工作当中，为未来再生资源产业的发展提出了更高层次的要求。随着11个“无废城市”建设试点城市的确定，与之相适应的再生资源绿色体系的全面构建迫在眉睫。

　　“无废城市”与再生资源行业的关系

　　再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物[1]。再生资源行业是对再生资源进行回收、分拣、运输、加工、循环化、资源化利用、再制造的行业。

　　“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物的负面环境影响降至最低的城市发展模式。从本质上讲，“无废城市”是一种先进的城市管理理念，它的内涵并不是绝对不产生固体废物，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践[2]。

　　再生资源行业是“无废城市”建设的重要抓手，为固体废弃物处理提供了一条重要的路径，为“无废城市”建设提供有效助力;“无废城市”建设不仅能解决固体废弃物本身的资源利用和环境防治问题，而且能与城市建设和废物管理有机融合，从生产方式、生活方式、消费模式深层次变革的层面，形成与绿色发展相适应的城市规划、产业结构、空间布局和发展方式，推动城市整体上提高废弃物管理水平，有助于再生资源行业实现转型升级[3]。

　　我国再生资源行业现状国内再生资源主要品种回收情况

　　截至2017年底，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池十大类别的再生资源回收总量为2.82亿吨，同比增长11%，回收值7600亿元。其中，废电池、废玻璃、废旧纺织品回收量增幅较为明显，分别增长46.7%、24.4%和29.6%;废塑料和报废机动车回收量出现下滑，分别同比减少9.9%和7.7%[4](见表1)。

　　

 

　　表1 2016—2017年我国主要再生资源类别回收利用情况[5]

　　2018年再生资源主要品种市场行情

　　2018年，国内外经济回暖，再生资源回收价格振荡上行，加上供给侧结构性改革不断深入，全面清除“地条钢”、去产能等政策因素叠加，推动了再生资源价格大幅上涨。再生资源回收与利用企业的市场交易频繁活跃，回收行业逐步走出效益低迷态势。但是受环保督察常态化、固废进口政策调整、国内需求旺盛、国际原油价格波动等多重因素影响，再生资源主要品种的价格仍然呈现振荡波动不稳定状态。

　　具体来说，随着中频炉的全面退出，在废钢铁消费向好的情况下，废钢铁价格重心继续上移，但市场价格出现比较大幅度的波动。固废进口政策进一步收紧，有色金属企业原料采购的重心转移到国内市场，有色金属废料代替原生矿进行生产，进而带动国内废有色金属需求量的上升，国内废铜和废铝市场行情波动上行趋势不确定性增强。进口政策导致造纸企业对国内回收废纸需求量的大幅上涨，带来国内废纸市场价格总体上行波动，国内废塑料市场亦是如此(见图1～图4)。

　　

 

　　国内主要再生资源进口情况

　　我国已将资源循环利用产业列入战略性新兴行业，但目前国内固体废物回收体系建设仍滞后于固体废物加工利用行业的发展需求。推进固体废物进口管理制度改革，大幅减少固体废物进口的品种与数量，可有效刺激国内固体废物回收利用行业发展，淘汰落后和过剩产能，加快相关产业转型升级。大量“散乱污”企业被淘汰关停，从长远来看，这对于正规行业是重大契机，有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升[5]。

　　禁止洋垃圾入境是党中央、国务院在新时期新形势下做出的一项重大决策部署。2017年7月国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。2018年3月，生态环境部例行新闻发布会数据显示：2017年、2018年两年固体废物实际进口量同比分别下降9.2%、46.5%。2018年全国固体废物进口总量为2263万吨，与改革方案实施前(2016年)相比，减少51.4%。

　　回收企业及从业人员规模

　　根据中国再生资源回收利用协会2018年的调研数据，截至2017年底，全国工商注册的再生资源回收企业有11万家，同比减少约8%;再生资源进口加工企业比2015年减少200多家;全国有各类再生资源回收站点、分拣中心近20万个，同比较少约15%;回收行业从业人员有1200万人，同比减少约200万人。一方面，回收企业和从业人员的减少是适应国家产业和进口政策调整的结果，不规范的企业和回收人员数量减少;另一方面，正规企业的规范管理和技术装备升级所需的人力减少，也是该行业从劳动密集型产业转型的反映。

　　再生资源园区及规模化管理

　　十几年来，政府开展循环经济试点、回收体系试点、“城市矿产”示范基地建设、资源循环利用基地等多项重大示范工程，促进了以扎口管理、产业链循环衔接、公共平台支撑、环保集中处理、资源规模化、高值化利用为主要特征的产业园区模式发展。据中国再生资源回收利用协会调研估算，各省、市、县自行规划建设的大大小小的再生资源、循环经济、环保产业园区至少在500个以上。加上上述国家相关主管部门批准实施的198个再生资源产业园区，全国共有各种规模的相关再生资源产业园区700多个[6]。

　　我国再生资源行业存在的主要问题行业属性的定位不明确，城市服务功能被忽视

　　当前，我国再生资源行业面临的矛盾突出，在新形势下行业属性的定位不明确与错位是制约行业政策制定和企业经营的根本性问题。这表现为：再生资源的商品属性及再生资源行业的商业功能与其在当前新型城镇化建设进程中的城市基本服务功能不明确。再生资源的商品属性被过分突出，在整顿“小散乱污”企业的集中行动中，行业的城市服务功能和环境保护价值被弱化。多年来，再生资源行业管理未被纳入到城市综合服务管理中去，存在经营人员、经营场所等不确定的问题，大量的回收人员处于社会边缘，回收企业处于自生自灭的状态。全行业对城市废弃物减量的重要作用没有在政府管理角度得到体现，虽然有行业主管部门出台的相关管理规定，但管理流于形式，城市再生资源经营网点及分拣场所屡次成为城市管理工作中被清理整顿的对象。

　　原有回收体系被打破，绿色再生资源回收体系亟待建立完善

　　由于行业管理的边缘化，无组织、无管理、无环保的无序回收所占比重较大，例如：“回收站点—集散市场—分拣中心”的传统回收体系受到巨大挑战;2015年商务部等5部门出台的《再生资源回收体系建设中长期规划(2015—2020)》落实效果尚不明显;回收体系的关键节点存在空白与痛点;受到城市发展、环境整治、环保督察、政府管理缺失等因素影响，自发形成的集散市场、分拣中心未被纳入城市土地利用规划，企业环评缺失。随着2017年固废进口政策收紧和清理整顿措施的强势推进，各种新的回收模式搭载“互联网+”的快车开启了新时代，部分城市与企业在内外部压力的双重作用下已经开启回收与利用“绿色化”，绿色再生资源回收体系亟待建立完善。

　　产品标准与行业标准欠缺，行业规范化发展亟待“定准”

　　再生资源品种繁杂且分散，这种庞杂性和分散性造成行业大部分品种缺乏可依照的产品技术标准、质量分类标准和检测标准。据不完全统计，截至2018年底，已发布的再生资源国家标准共有37项，行业标准有60余项，其中行业标准包括供销、国内贸易、纺织、有色金属、轻工、化工、出入境检验检疫等行业(不包括环境保护行业)，地方标准20余项[7]。部分低值再生资源的回收利用无标准可依的问题尤为突出。目前各地政府开展生活垃圾分类试点面临的一个共性问题就是生活垃圾缺乏全国统一的分类标准和分类目录，致使公众不清楚哪些是可回收垃圾，哪些是其他垃圾只能填埋和焚烧，哪些是有害垃圾需要专业化投放和储存。同时，行业的非标准化不但给加工利用和电子交易造成困难，也给政府出台扶持政策(尤其是税收优惠政策)带来困扰。

　　回收环节税负仍然较重，增值税进项税认定问题亟待解决

　　近年来，国家对再生资源行业的税收优惠倾向规范化加工利用环节，回收环节的税收增值税发票问题长期困扰行业发展。2018年，重点针对部分地区税收异常增长进行核查，税收核查力度空前，导致部分省市停票。目前，部分地区企业的主要问题是实际经营量远远大于实际缴税额度;前端回收环节没有进项成本不能抵扣所得税问题长期存在;已经有的税收优惠得不到执行。

　　政府管理职能交叉，与行业发展的匹配度亟待加强

　　现有法规和政策对再生资源管理部门职责界定模糊，表述空泛，没有明确的授权和追责条款。2007年5月1日起实施的《再生资源回收管理办法》涉及到回收、利用多个环节，城管、税收、环保等多方利益博弈，未形成有效合力。笔者希望能从顶层设计的角度解决这一问题，形成多部门职责分工明确、具体工作下沉到地方政府主管部门的协同机制，为再生资源的行业管理提供有效路径。

　　企业自身经营水平不高，行业技术水平亟待提升

　　由于历史原因，我国再生资源行业的企业从业门槛低，人员整体素质不高，企业经营水平与其他行业有较大距离。近年来，虽然一些大型骨干企业装备技术水平逐年提高，但再生资源行业尚存在诸多技术瓶颈。特别是回收环节分拣粗放，缺少精细化分拣技术，加工利用环节机械化和自动化程度低，尤其缺乏处理规模大、经济效益好且具有带动效应的重大技术和装备[8]。

　　“无废城市”再生资源绿色回收利用体系构建的建议指导思想

　　再生资源回收行业的形象与回收利用效果，是建设“无废城市”当中最重要的一张名片，是广大市民体验“无废城市”建设成果中获得感、体验感与成就感最直接的一部分。建立“无废城市”的过程中，总体思想是要进一步明确再生资源行业服务于城市废弃物减量化、资源化的功能定位，将其纳入城市综合管理配套体系。按照“疏堵结合”的思路，扭转“管拆不管建”的局面，行业形象要与现代化城市管理相协调匹配，由自发、随意、无序向管控、美观、有序转变。具体工作思路：各类法律、法规、条例是构建城市绿色回收利用体系的基石，要进一步加强顶层设计;再生资源体系、规划、标准是建城市绿色回收利用体系的关键，以系统化的思维抓住关键点，进一步增强商务、城管、环保等部门的政策与管理协同;税务、环保(生活源危废)、设施共建等难点的化解是重要突破口，要找准问题，化解难点。

　　验收考核指标

　　“无废城市”再生资源绿色回收利用体系建设应在一整套科学合理的评价指标内进行。笔者认为，再生资源绿色回收利用体系一级指标应达到：规范化再生资源回收站点全面覆盖，分拣中心满足功能需求并合理布局，资源利用企业进入园区发展，再生资源主要品种回收率达到85%以上，低值再生资源得到有效回收，回收人员100%纳入规范化管理，100%的社区设立规范回收点或实现流动回收功能的覆盖，100%的再生资源进行规范化交易和集中处理，全面减少二次污染，包括铅酸蓄电池在内的危险废弃物得到规范化回收(生活源危险废弃物可以豁免除外)。对于生活垃圾回收利用率、再生资源回收量增长率、主要废弃产品回收利用量增长率、建筑垃圾综合利用率、餐厨垃圾回收利用增长率、农业废弃物收储运体系覆盖率、农药包装废弃物回收处置率、秸秆综合利用率、地膜回收率等要建立比较完整的统计指标体系。

　　在上述指标下，应进行下一级指标设置，具体内容包括：回收站点、中转站、分拣中心、加工利用园区的设施设备达标(包括数量、负荷、能效等);以上经营场所纳入城市发展规划;从业人员规范准入及管理;经营模式依法合规;废电子电器产品、报废汽车回收处置、废钢铁加工配送中心等按相应的管理条例规范执行;对废弃大件家具、园林废弃物、废玻璃等其它低值可回收物回收应出台相应的政策;危险废弃物等特殊领域合法依规;再生金属、再生塑料、再生橡胶、建筑垃圾利用等资源化利用企业要达到国家主管部门的技术规范要求，试点城市要培养一批固体废物回收利用处置的骨干企业。

　　管理路径

　　一是完善政策保障，包括：做好用地保障，研究探索将再生资源体系用地纳入城市建设用地规划，降低企业用地成本;减轻企业税收负担，探索以可追溯、可监测、可核查的再生资源信息管理平台数据作为回收企业的进项成本认定依据;解决运输车辆进城区难的问题。二是加强组织保障，组建再生资源回收管理办公室;各街道负责回收站点的选址、建设和监督管理;鼓励企业开展连锁经营。三是加大资金扶持，政府设立专项资金补贴低值再生资源收运;鼓励各类投资主体积极参与。四是提升管理能力，依托分拣中心建立再生资源回收利用管理平台，加强相关管理部门职能协同。五是严格环境保护，抓住再生资源回收、运输、分拣等关键环节，避免发生“二次污染”。六是鼓励公众参与，开展形式多样、内容丰富、直观便民的系列宣传，同时结合大型公益活动逐步培养公众参与的意识与能力。

　　具体措施

　　回收体系各环节的“绿化”。再生资源回收利用体系由回收、分拣、利用三个环节构成，对应的设施为回收站点、中转站、分拣中心和资源循环利用基地/园区。整个回收体系的“绿化”应采取如下措施：

　　首先，在回收环节中，交投点的便民性与规范管理要紧密结合。为实现规范、环保管理，一方面，可以采取固定场所定点经营模式运营，可在原有的城市再生资源回收体系建设中留存的点位开展回收业务及管理，传统回收箱配合生活垃圾分类设置可回收箱体，智能回收箱/柜具有自动称重功能及先进的嵌入式信息处理模块，运用二维码、IC卡识别及GPRS远程通信等技术，实现再生资源智能称重回收;另一方面，可采取APP预约、电话预约、微信公众号预约回收等新型交投方式，解决超大城市因用地不足而带来的建点困难的问题，采用定时定车回收的方式进行回收，比如流动车辆+临时固定点位的回收方式，即在规定的交投点位规定停车点位、交投时间、交投方式及计量标准、环境卫生标准等。

　　其次，在回收环节中，在用地紧张的大城市，多数街道并没有设立再生资源转运中转站，只有依靠运货车来实现再生资源中转功能，有一些街道既没有设立中转站，也没有运货车，建议按照相应标准建立中转站，并纳入城市发展规划。

　　再次，在分拣环节中，在选址和设计上要考虑空间均衡，以尽量减少再生资源物流运输消耗，缓解交通压力;根据区域内再生资源回收量，结合现状设立对应的分拣中心;应设置功能完整的分拣加工中心，包括低值可回收物的分拣加工;分拣中心的设计、规划、建设应符合《建设项目环境保护管理条例》的要求，同步建设各项环保设施;拆解产生的危险废物应单独收集，贮存设施应符合《危险废物贮存污染控制标准》(GB 18597—2001)的要求，并交由有资质的企业处理;厂区面积等应符合《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》(征求意见稿)[9]的标准。

　　最后，在加工利用环节重，应集中处理、处置各类再生资源，在实现资源化利用的同时，做到处理过程规范、环保，最大限度减轻对区域生态环境的影响。积极开展建设包括宣传教育、污水处理、园区环境监测、应急处置与生态防护等与再生资源园区或基地产业链布局相配套的项目，实现基地产业链整体功能的“绿化”提升。

　　鼓励新的再生资源交易模式。随着国家对生活垃圾分类的重视和“无废城市”建设的实施，“互联网+再生资源”即将迈进2.0时代，新的再生资源交易模式也应随之进步。一方面，要建立大数据信息收集平台，打造“互联网+物联网+线上交易+金融服务”平台，实现以电子商务为主导，配套线上银行结算、仓储、物流系统，为客户提供线上交易、金融服务，最终促进再生资源产业园区升级。另一方面，在传统的招标方式之外，要打造覆盖再生资源的更高效、阳光、专业的报废资产及生产过程中的下脚料处置平台，为再生资源交易拓宽渠道，提供更多选择，为优质再生资源重新赋能。

　　低值再生资源纳入正规管理。低值再生资源利润低、回收成本高，导致投售者和回收者收集、交售的积极性不高，仅靠市场自身很难对其发挥调节作用，应研究运用环境经济政策调控企业市场行为。根据当前广州、南京、杭州等城市的实践，若要解决低值再生资源回收难题，政府应将其纳入正规管理。一方面，可以根据当地实际情况，先将生活源的废玻璃、废弃大件家具、废旧纺织品三个品种进行管理，待时机成熟后再考虑纳入低值废塑料、软包装类废弃物，根据市场情况和管理需要，及时调整，动态管理。另一方面，政府可以通过政府采购的方式鼓励正规的企业参与到低值再生资源的回收过程，以更公平、透明的方式将管理和市场手段相结合。

　　结语

　　创建“无废城市”是我国深化生态文明建设的一个重要创新举措。在创建“无废城市”过程中，相关指标的设定可适度超前，再生资源作为老百姓身边感知度与获得感最为强烈和直观的一项重要内容，一定要以崭新的形象、扎实的工作、实在的成果赢得广大群众的认可，相关创建工作才能不流于形式。只有如此，再生资源行业发展面临的难点与困境才能够得到突破，真正实现服务社会和改善环境的本质功能。

　　参考文献

　　[1]商务部, 国家发展改革委, 公安部. 《再生资源回收管理办法》[Z]. 2006.

　　[2]国务院办公厅. 《“无废城市”建设试点工作方案》[Z]. 2018.

　　[3]程会强. “无废城市”建设是循环经济发展的高级阶段[J]. 环境经济, 2019(5): 40-43.

　　[4]商务部. 《中国再生资源回收行业发展报告2018》[EB/OL]. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180620/907221.shtml.

　　[5]张卉聪，潘永刚. 当达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵——论固废进口新政下再生资源行业的转型升级[J]. 资源再生, 2017(12): 23-30.

　　[6]周汉城. 我国再生资源产业园区概况、面临的问题和发展趋势[J]. 再生资源与循环经济, 2016(5): 18-21.

　　[7]牛锋, 杜波, 杜涛. 试论再生资源回收利用行业标准发展之困[J]. 再生资源与循环经济, 2019(3): 14-16.

　　[8]周汉城, 潘永刚. 2018年再生资源行业发展概况及2019年发展形势[J]. 再生资源与循环经济, 2019(2): 32-35.

　　[9]中国再生资源回收利用协会. 《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》(征求意见稿)[EB/OL]. 2018-10-17. http://ltfzs.mofcom.gov.cn/article/af/201810/20181002796278.shtml.

　　(潘永刚系中国再生资源回收利用协会副会长兼秘书长;张卉聪系中国再生资源回收利用协会政策研究室副主任)

　　来源：环境保护杂志2019第9期

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